第103回 紛争後国家における国連による警察改革支援

2019年11月18日
国際平和協力研究員 吉田 祐樹

 日本国内の治安と市民の安全を守っている警察。1947年制定の警察法[1]には、「警察は、個人の生命、身体及び財産の保護に任じ、犯罪の予防、鎮圧及び捜査、被疑者の逮捕、交通の取締その他公共の安全と秩序の維持に当ることをもつてその責務とする」と記されています[2]。各国によって警察の細かい運用は異なっているものの、多くの人は、警察は国民の生命を守り、社会秩序を維持し、犯罪者を逮捕するといった点はほぼ万国共通であると考えていることでしょう。しかし、国連が平和活動を展開している紛争後国家では、内戦時から警察等の治安機関は頻繁に政治利用されたり、警察官自身が人権侵害行為を行ったりと、国民にとっての脅威となっていることがあります。そのため、国連は治安部門改革(Security Sector Reform: SSR)の一環で警察改革支援に従事しています。本稿ではその具体的な取り組みについて紹介します。

なぜ警察改革が必要なのか

 紛争後国家の警察は、長年の紛争の影響もあって基本的な能力、装備、規律等が欠落していることに加え、一部の為政者の権力維持のために私物化されたり、汚職体質が定着してしまっているケースもあります[3]。また、市民の人権を無視した強引な捜査、対応の遅れ、過剰な実力行使等によって、警察に対する印象は「恐怖」と「不信感」が占めているといった国も存在します[4]。少数民族や特定の宗教グループに対して虐待行為を行うこともあり、警察への不満や怒りが過激派集団に参加する動機になっているという報告もあります[5]。こういった状況を放置しておくと、中長期的な平和と安定の定着を遅らせることにつながります[6]
 対照的に、警察が犯罪の脅威から市民を保護し、人権を尊重し、社会的弱者を擁護するようになれば、それは紛争後社会の復興と安定の基盤となります。また、警察が公共秩序の維持に努めている姿は、市民からは社会が良い方向に向かっている兆しと捉えられ、政治、社会、経済活動の推進力にもなります[7]。警察が市民の信頼を回復し、正当な組織として受け入れられると、市民は犯罪捜査時の情報提供等を通じて警察に協力的になり、結果的に警察の捜査能力の向上につながるという正の連鎖も生まれます[8]。このように、警察改革は紛争後国家の復興と平和構築にとって極めて重要な活動なのです。

SSRの一環での警察改革支援

 国連平和活動において、警察改革はSSRの一環で実施されています。2008年に発表された国連事務総長報告(A/62/659-S/2008/39)では、「SSRは現地政府による治安機関の能力に関する評価、レビュー、モニタリングを含むプロセスを指し、効果的で、政府、国民に対して平等に説明責任を果たし、人権及び法の支配を尊重する組織への変革のため実施する活動」と定義されています[9]
 SSRに関して数々の提言を発信している国際機関、Democratic Control of Armed Forces (DCAF)- Geneva Centre for Security Sector Governance は、警察改革の目的は、「警察組織による活動が民主的価値、人権及び法の支配に基づいたものとするため、同組織の価値観、文化、政策、プラクティスを変革すること」としています[10]。また、理想的な治安組織の原則として、説明責任能力、透明性、法の支配、幅広い参画性、即応性、効率性等が挙げられています。国際社会は平和構築の現場でこれらを達成するために、様々な取り組みを通して現地当局を支援するものの、現地政府がオーナーシップを持って警察改革を主導しなければ、支援に依存する傾向が強まる一方で、中長期的な組織の成長はおろか、改革自体の成功も見込めません。
 具体的な警察改革支援の例としては、組織体制や指揮系統、警察官の採用基準、訓練内容、規律、昇進制度、福利厚生等の見直し、内部統制の強化、捜査手順の指導、地域住民との接し方に関する方針設定等があります。加えて、法的枠組みの見直し、警察担当省庁の改革、警察官の行動を監視する独立監視機関の設置、機能改善等、警察組織外での取り組みも、警察の活動環境整備のためには必要不可欠です[11]
 こうした活動は、犯罪捜査や公共秩序の維持等、紛争後国家の機能不全状態の警察が法の支配に基づいて本来の役目を果たし、政権幹部の手先とならず、市民が安心して暮らせるための「公共サービス」を提供する組織へと転換することを目的に行われます。

国連による警察改革支援

 国連は、国連警察(UNPOL)を中心に、これまで多数の紛争後国家において、捜査機材の供与や警察関連施設の改築等のための財政支援、警察組織の再編、現地警察への助言を含む技術支援等を通して警察改革を支援してきました[12]。UNPOL以外にも、国連開発計画(UNDP)は、警察官に対する能力強化支援、人権教育、必要機材の供与等を通じた支援を実施しています。国連薬物犯罪事務所(UNODC)は、警察活動の根拠となる法的枠組み策定に係る支援や、刑務所内の環境改善や受刑者の人権保護等を含む刑務所改革支援にも従事していますが、これは警察改革と同時並行的に取り組む必要のある、法の支配全体の強化にとって重要な活動です。
 2003年以降のほぼ全ての国連平和活動ミッションに現地警察の能力開発任務が付与されてきましたが、活動地によって進め方に違いはあるものの、国連としてある程度一貫したガイドラインを確立する必要性が求められていました。2015年に事務総長の指示を受け、当時の平和維持活動局(DPKO)とフィールド支援局(DFS)が警察能力構築・開発ガイドライン(Police Capacity-Building and Development Guideline)を策定しました。同ガイドラインには、警察組織の再編や訓練に取り組む上での原則、重要事項、注意点等が細かく示されてあり、紛争後社会で警察改革任務を主として実行するUNPOLのみならず、国連専門機関や国連以外の地域機構等も参照できるようになっています[13]
 同ガイドラインの項目をいくつか紹介すると、警察改革プロジェクトを始動する前段階の現状課題把握とそれに基づいた事業立案方法、警察官志願者の身元調査と選定基準、警察改革に参画するステークホルダーと各々が果たすべき役割、地域型警察活動(community-oriented policing)及び情報主導型警察活動(intelligence-led policing)の重要性、研修内容・科目の例、監視機関の設立、警察官の福利厚生や昇進制度の見直し等について細かく書かれています。
 同ガイドラインの一貫したメッセージは、警察改革は現地政府が主導すべきであるということです。警察改革にはドナー、国連、地域機構等の多様なアクターが関わりますが、同ガイドラインは「現地警察を運転席に座らせる」という比喩を用いて、現地政府が主導し、外部アクターは財政及び技術支援等の側面支援に徹するという関係の重要性を説いています。繰り返しになりますが、警察改革は現地政府の変革への強い意志と行動力なしには達成できず、国連等の第三者の支援に依存する状態が長引くと、警察組織の成長や住民との信頼関係の醸成は見込めませんし、いつまで経っても持続可能な平和と安定も享受できません。

紛争後や他の危機的状況での法の支配における警察・司法・矯正の世界的フォーカルポイント

 警察改革に従事する国連機関は複数存在しますが、平和活動の現場では必ずしも密に連携が図られているわけではなく、政治面及び開発面のアプローチが統合される必要があるとの問題意識がありました。2012年、事務総長は国連による法の支配関連の活動を統合するために、紛争後や他の危機的状況での法の支配における警察・司法・矯正の世界的フォーカルポイント(Global Focal Point (GFP) for Police, Justice and Corrections Areas in the Rule of Law in Post-conflict and other Crisis Situations)を新設し、DPO(旧DPKO)とUNDPが統括しています[14]。また、UNODC、国連人権高等弁務官事務所(OHCHR)、国連女性機関(UN Women)等がパートナー機関として参加しています。
 GFPの設置により、DPOとUNDP間で活動地域における警察改革支援に係る資金調達、計画立案、アセスメント、事業実施、評価・モニタリング等を共同で行うシステムが確立された他、DPO、UNDP、パートナー機関が各々の専門的知見を共有し、国連界隈ではよく言われる「一つの国連としての支援提供」(Deliver as “One UN”)が組織体制に反映されました。本部レベルでDPOとUNDPの間で調整、協議及び情報交換ができるチャンネルが確立されたことは、現場における支援の一貫性や継続性の保持や事業内容の重複の回避等の観点からも有効であり、引き続き組織間の調整を担うことが期待されています。

おわりに

 紛争後社会における警察改革は、現地警察が市民の保護や公共秩序の維持といった本来の職務を果たせるようになるために、現地当局の主導の下国際社会が側面支援を行う、政治的及び開発的な性質を併せ持った活動です。警察改革を通した社会の安定化は、紛争からの復興を目指す上での大前提です。また、損なわれた市民の警察に対する信頼は一朝一夕に回復できませんので、警察改革を支援するにあたっては中長期的なビジョンが必要となります。ただ、上述の通り、警察改革はSSRの一部分でしかないため、法の支配体制の確立のためには司法改革や刑務所改革活動等とも密に連携を図りながら、同時並行的に進めることが重要です。

 

[1]  (1954年改正)警察法昭和29年6月8日法律第162号第一章第二条第一項

[2]  e-Gov 警察法(昭和二十九年法律第百六十二号) (https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=329AC0000000162)

[3]  Caparini, Marina. 2018. "UN Police and Conflict Prevention." SIPRI, 5.

[4]  Osland, Kari M. 2019. "UN Policing: The Security-Trust Challenge." In United Nations Peace Operations in a Changing Global Order, ed. Cedric de Coning and Mateja Peter, 191-209. Palgrave Macmillan.

[5]  UNDP. 2017. "Journey to Extremism in Africa." New York: UNDP Regional Bureau for Africa.

[6]  Call, Charles T. and Stanley, William. 2001. "Protecting the People: Public Security Choices After Civil Wars." Global Governance 7 (2): 151-172, 152.

[7]  United Nations. 2016. "External Review of the Functions, Structure and Capacity of the UN Police Division." New York: United Nations.

[8]  Goldsmith, Andrew. 2005. "Police Reform and the Problem of Trust." Theoretical Criminology 9(4): 443-468, 444.

[9]  United Nations. 2008. "Report of the Secretary-General: Securing peace and development: the role of the United Nations in supporting security sector reform." (A/62/659-S/2008/39) New York: UN General Assembly.

[10]  Democratic Control of Armed Forces Geneva Centre for Security Sector Governance. 2019. "Police Reform: Applying the Principles of Good Security Sector Governance to Policing." SSR Backgrounder Series. Geneva: DCAF.

[11]  経済協力開発機構(OECD)が2007年に発表した治安部門改革の手引き(OECD DAC Handbook on Security Sector Reform: Supporting Security and Justice)にも、紛争後社会における警察改革の名の下に実施され得る活動内容、現状把握のための質問事項例、司法改革や武装解除・動員解除・社会復帰(DDR)との連動の重要性等が記されており、現場で警察改革に従事する実務家や研究者が参照しています。詳細はOECD DAC Handbook on Security Sector Reform:Supporting Security and Justiceをご参照下さい。(https://www.eda.admin.ch/dam/deza/en/documents/themen/fragile-kontexte/224402-oecd-handbook-security-system-reform_EN.pdf)

[12]  UN Police. 2019. What our UN Police Officers Do. (https://police.un.org/en/what-our-un-police-officers-do). Accessed 3 Oct 2019.

[13]  United Nations. 2015. "Police Capacity-Building and Development." New York: Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support (https://police.un.org/sites/default/files/sgf-guidelines_police_cbd-2015.pdf). Accessed 3 Oct 2019.

[14]  UNDP. 2019. Global Focal Point for Police, Justice and Corrections. (https://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/democratic-governance-and-peacebuilding/rule-of-law--justice-and-security/global-focal-point-for-police--justice--and-corrections/). Accessed 4 Oct 2019.