第103回 紛争後国家における国連による警察改革支援

2019年11月18日
国際平和協力研究員 吉田 祐樹

 日本国内の治安と市民の安全を守っている警察。1947年制定の警察法[1]には、「警察は、個人の生命、身体及び財産の保護に任じ、犯罪の予防、鎮圧及び捜査、被疑者の逮捕、交通の取締その他公共の安全と秩序の維持に当ることをもつてその責務とする」と記されています。 [2]各国によって警察の細かい運用は異なっているものの、多くの人は、警察は国民の生命を守り、社会秩序を維持し、犯罪者を逮捕するといった点はほぼ万国共通であると考えていることでしょう。
 しかし、国連が平和活動を展開している紛争後国家では、警察等の治安機関は頻繁に政治利用されたり、警察官自身が人権侵害行為を行ったりしており、国民にとっての脅威となっていることがあります。そのため、国連は治安部門改革(Security Sector Reform: SSR)の一環で警察改革支援に従事しています。本稿では、その具体的な取り組みについて紹介します。

なぜ警察改革が必要なのか

 紛争後国家の警察は、長年の紛争の影響もあって基本的な能力、装備、規律等が欠落していることに加え、一部の為政者の権力維持のために利用されたり、汚職体質が定着しているケースもあります。 [3]また、市民の人権を無視した強引な捜査、対応の遅れ、必要以上の実力行使等によって、警察に対する印象は「恐怖」と「不信感」が占めています。 [4]更に、少数民族や特定の宗教グループに対して虐待行為を行うこともあり、警察への不満や怒りが過激派集団に参加する動機になっているという報告もあります。 [5]こういった状況を放置しておくと、中長期的な平和と安定の定着に影響を及ぼします。[6]
 対照的に、警察が犯罪の脅威から市民を保護し、人権を尊重し、社会的弱者を擁護するようになれば、それは紛争後社会の復興と安定の基盤となります。また、警察が公共秩序の維持に努めている姿は、市民からは社会が良い方向に向かっている兆しと捉えられ、政治、社会、経済活動を推進する上でも非常に重要となります。 [7]警察が市民の信頼を獲得し、正当な組織として受け入れられると、市民は犯罪捜査時の情報提供等を通じて警察に協力的になり、結果的に警察の捜査能力の向上につながるという正の連鎖も生まれます。[8]警察改革では、いかに市民と警察間の信頼醸成に取り組むかが重要なポイントとなります。

SSRの一環での警察改革支援

 国連平和活動において、警察改革はSSRの一環で実施されています。2008年の国連事務総長報告(A/62/659-S/2008/39)では、「SSRは現地政府による治安機関の能力に関する評価、レビュー、モニタリングを含むプロセスを指し、効果的で、政府、国民に対して平等に説明責任を果たし、人権及び法の支配を尊重する組織への変革のため実施する活動」とされています。[9]
 SSRに関して様々な提言を発信しているジュネーブ拠点の国際機関、Democratic Control of Armed Forces (DCAF)- Geneva Centre for Security Sector Governance は、警察改革の目的は、「警察組織による活動が民主的価値、人権及び法の支配に基づいたものとするため、同組織の価値観、文化、政策、プラクティスを変革すること」としています。 [10]また、理想的な治安組織の原則として、説明責任能力、透明性、法の支配、幅広い参画性、即応性、効率性等が挙げられています。平和構築の現場では、これらを達成するために、国際社会は様々な取り組みを通して現地当局を支援するものの、現地政府がオーナーシップを持って警察改革を主導しなければ、中長期的な組織の成長も、改革自体の成功も見込めません。
 具体的な活動の典型例としては、組織体制や指揮系統、警察官の採用基準、訓練内容、規律、昇進制度、福利厚生等の見直し、内部統制の強化、捜査手順の指導、地域住民との関わり方に関する方針設定等があります。加えて、法的枠組みの見直し、警察担当省庁の改革、警察官の活動を監視する独立監視機関の設置、機能改善等、警察組織外での取り組みも、警察の活動環境整備のためには必要不可欠です。[11]
 上記のような活動は、犯罪捜査や公共秩序の維持等、紛争後国家の機能不全状態の警察が本来の役目を果たし、政権幹部の手先とならず、市民が安心して暮らせるための「公共サービス」を提供する組織へと転換するために行われます。

国連による警察改革支援

 国連は、国連警察(UNPOL)を中心として、これまで多くの紛争後国家において、様々な形態で警察改革を支援してきており、捜査機材の購入や警察関連施設の改築等のための財政支援、警察組織の再編、現地警察への助言等を行ってきました。[12]UNPOL以外にも、国連開発計画(UNDP)は、警察官に対する能力強化支援、人権教育、必要機材の供与等を通じた技術面の支援を中心に実施しています。また、国連薬物犯罪事務所(UNODC)は、警察活動の根拠となる法的枠組み策定に係る支援や、刑務所内の環境改善や受刑者の保護等も含む刑務所改革(Prison reform)にも従事していますが、警察改革と同時並行的に取り組む必要のある、法の支配全体の強化にとって非常に重要な分野です。
 2003年以降の国連平和活動では、ほぼ全てのミッションに現地警察の能力開発任務が付与されてきましたが、活動地によって進め方に若干違いはあるものの、国連としてある程度一貫したガイドラインを確立する必要性が問われていました。2015年に国連事務総長の指示を受けて、当時の平和維持活動局(DPKO)とフィールド支援局(DFS)が共同で警察能力構築・開発ガイドライン(Police Capacity-Building and Development Guideline)を策定しました。全118項目から構成されている同ガイドラインでは、警察組織の再編に取り組む上での原則、重要事項、注意点等が細かく示されてあり、紛争後社会で警察改革任務を主として実行するUNPOLのみならず、国連専門機関や国連以外の地域機構等も参考にできるようになっています。[13]
 本稿では、全項目について触れることはできませんので、いくつか抜き出して紹介すると、警察改革プロジェクトを始動する前段階の現状課題把握とそれに基づいた事業立案方法、警察官志願者の身元調査と選定基準、警察改革に参画するステークホルダーと各々が果たすべき役割、地域型警察活動(community-oriented policing)及び情報主導型警察活動(intelligence-led policing)の重要性、研修内容・科目の例、監視機関の設立、警察官の福利厚生や昇進制度の見直し等について細かく書かれています。
 同ガイドラインは一貫して、警察改革は現地政府が主導すべきものであると強調しています。警察改革には、ドナー、国連、地域機構等の多様なアクターが関わりますが、同ガイドラインは「現地警察を運転席に座らせる」という表現を使って、現地政府による主導と他アクターが財政及び技術支援等の側面支援に徹するという関係の重要性を説いています。上述の通り、警察改革は現地政府の変革への強い意志なしには達成できず、国連等の第三者の支援に依存する状態が長引くと、警察組織の成長や住民との信頼関係の醸成は見込めませんし、いつまで経っても持続可能な平和と安定も享受できません。

紛争後や他の危機的状況での法の支配における警察・司法・矯正の世界的フォーカルポイント

 警察改革に従事する国連機関は複数存在しますが、平和活動の現場では必ずしも密に連携が図られているわけではなく、政治面及び開発面のアプローチが統合される必要があるとの問題意識がありました。2012年、事務総長は国連による法の支配関連の活動を統合するために、紛争後や他の危機的状況での法の支配における警察・司法・矯正の世界的フォーカルポイント(Global Focal Point (GFP) for Police, Justice and Corrections Areas in the Rule of Law in Post-conflict and other Crisis Situations)を新設し、DPO(旧DPKO)とUNDPが統括しています。 [14]また、UNODC、国連人権高等弁務官事務所(OHCHR)、国連女性機関(UN Women)等がパートナー機関として名を連ねています。
 GFPの設置により、DPOとUNDP間で活動国における警察改革支援に係る資金調達、計画立案、アセスメント、事業実施、評価・モニタリング等を共同で行うシステムができた他、DPO、UNDP、パートナー機関が各々の専門的知見を共有し、国連界隈ではよく言われる「一つの国連としての支援提供」(Deliver as “One UN”)が組織体制に反映されました。本部レベルで、DPOとUNDP間で調整、協議及び情報交換ができるチャンネルが確立されたことは、現場における支援の一貫性の保持や事業内容の重複の回避等の観点からも非常に有効であり、引き続き機関間の調整を担うことが期待されています。

おわりに

 警察改革は、紛争後社会において、警察が市民保護や公共秩序の維持といった本来の職務を果たせるようになるために、現地当局の主導の下、国際社会が側面支援をするものです。損なわれた市民の警察に対する信頼は一朝一夕に回復できませんので、警察改革を支援するにあたっては中長期的なビジョンが必要不可欠です。また、同改革を通した社会の安定化は紛争からの復興を目指す上での大前提となります。ただ、警察改革はSSRの一部分でしかないので、上記でも言及しましたが、法の支配の確立のためには他の活動(刑務所改革、犯罪司法改革等)とも密に連携を図りながら進めることが重要です。

 

[1]  (1954年改正)警察法昭和29年6月8日法律第162号第一章第二条第一項

[2]  愛大六法オフライン (http://roppou.aichi-u.ac.jp/joubun/s29-162.htm)

[3]  Caparini, Marina. 2018. UN Police and Conflict Prevention. SIPRI, 5.

[4]  Osland, Kari M. 2019. UN Policing: The Security-Trust Challenge. In United Nations Peace Operations in a Changing Global Order, ed. Cedric de Coning and Mateja Peter, 191-209. Palgrave Macmillan.

[5]  UNDP. 2017. Journey to Extremism in Africa (New York: UNDP Regional Bureau for Africa)

[6]  Call, Charles T. and Stanley, William. 2001. Protecting the People: Public Security Choices After Civil Wars. Global Governance 7 (2): 151-172, pg. 152.

[7]  United Nations. 2016. External Review of the Functions, Structure and Capacity of the UN Police Division, May 31. New York: United Nations.

[8]  Goldsmith, Andrew. 2005. Police Reform and the Problem of Trust. Theoretical Criminology 9(4): 443-468, 444.

[9]  United Nations. 2008. Report of the Secretary-General: Securing peace and development: the role of the United Nations in supporting security sector reform, January 23 (A/62/659-S/2008/39). New York: UN General Assembly.

[10]  Democratic Control of Armed Forces Geneva Centre for Security Sector Governance. 2019. Police Reform: Applying the Principles of Good Security Sector Governance to Policing. SSR Backgrounder Series. Geneva: DCAF.

[11]  経済協力開発機構(OECD)が2007年に発表した治安部門改革の手引き(OECD DAC Handbook on Security Sector Reform: Supporting Security and Justice)にも、紛争後社会における警察改革の名の下に実施され得る活動内容、現状把握のための質問事項例、司法改革や武装解除・動員解除・社会復帰(DDR)との連動の重要性等が記されており、現場で警察改革に従事する実務家や研究者が参照しています。詳細はOECD DAC Handbook on Security Sector Reform:Supporting Security and Justiceを参照。(https://www.eda.admin.ch/dam/deza/en/documents/themen/fragile-kontexte/224402-oecd-handbook-security-system-reform_EN.pdf)

[12]  UN Police. 2019. What our UN Police Officers Do. (https://police.un.org/en/what-our-un-police-officers-do). Accessed 3 Oct 2019.

[13]  United Nations. 2015. Police Capacity-Building and Development. New York: Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support. (https://police.un.org/sites/default/files/sgf-guidelines_police_cbd-2015.pdf). Accessed 3 Oct 2019.

[14]  United Nations Development Programme. 2019. Global Focal Point for Police, Justice and Corrections. (https://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/democratic-governance-and-peacebuilding/rule-of-law--justice-and-security/global-focal-point-for-police--justice--and-corrections/). Accessed 4 Oct 2019.